[摘要]法律理论的研究与发展应服务于司法实践，监察法源应从法适用角度出发，其关键在于理解监察权性质。国家监察委的设立目的在于坚持和完善党对反腐败工作的领导，集中反腐败力量，克服过去反腐败机构分散、力量不集中的弊端，实现党内监督和国家监督的有机统一。因而，监察权的性质即为纪检监察权，党内法规因其内容和法秩序内制度性权威的认可成为监察法源之一。

[关键词]党内法规；监察权；习近平法治思想；社会主义法治体系
 
一、引言
自设立国家监察委以及颁布《监察法》与司法解释以来，居于“幕后”主导监察过程的党内法规更多地走到了“前台”。^[1]党内法规体系深入参与监察权运行过程，实际上成为监察权运行过程中的重要依据。纪检监察合署办公体制之下，国家监察委职能包含党内监督与国家监察 ，“履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，既执纪、又执法。”^[2]国家监察委作为国家机构体系，其行使的监察权作为国家权力因纪检监察合署办公体制为其增添了执政党纪律检查属性。因而，党内法规作为中国共产党制定的内部规范，具备调整国家监察事务的效力合法性问题成为监察法理论亟待回应的问题。传统法律渊源理论主要是法的效力渊源，专指作为法律规范的文件、作为具有法的效力和意义的外部表现形式。而法是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施，反映统治阶级意志或人民意志，以权利和义务为内容的行为规范体系。^[3]因而在国家制定法中心主义主导的在一元法治思维下无法证成党内法规调整国家监察事务方面的合理性。本文认为党内法规虽不属于国家法律体系，但其作为监察法的法律渊源是由监察权的性质所决定的，有其内在依据，并且此种内核是新时代习近平法治思想的创新，是我国总结过去几十年国家治理的经验所得。
二、监察法渊源概念
（一）监察法渊源研究现状
对于监察法渊源的研究必然受到其上位概念法律渊源研究的影响，更有甚者认为监察法渊源概念即为法律渊源概念的继受。学界对于法律渊源的研究主要基于认识论以及本体论视角，因研究视角的不同，法律渊源认识也存在不同。以法的本体论为立场的“法的渊源”理论是聚焦于法的本体问题^[4]，试图以回答“法是什么”的问题来探寻对“法的效力从何而来”或“法的形式有哪些”等问题的回答。其中代表观点认为法的渊源是法的形式，监察法渊源为监察法律规范的表现形式便受到该种观点的影响。
法的认识论下的“法的渊源”可以分为“法的创制”以及“法的适用”。以法的形成视角来看“法的渊源”可以作为法和法律制度的来源，作为法和法律规范得以形成的资源、进路、和动因，将“法的渊源”界定为三要素的组成：资源、进路、动因。法的适用视角下的“法的渊源”主要集中于司法视角，如：“法律渊源是由国家或社会所形成的，能被法官适用并对法官审判有拘束力或影响力的不同效力等级的法律规范的表现形式。”该定义认为法是法官之法，其存在两个来源即国家与社会以及一个效力标准能够对法官审判具有拘束力。而党内法规能够作为监察法渊源的观点便是受法的认识论的影响，其中基于形成论以及适用论的监察法渊源理论也存在不同，形成论监察法源的观点虽然认为党内法规能够作为监察法源，但是仍然需要通过一定程序将党内法规转化为法律规范体系才具备监察法源的性质；而基于适用论下的监察法源则认为因部分党内法规的内容以及其自身效力可以成为监察法渊源。
以功能主义为基础，法的渊源理论应当能够服务于并指导法律实践，法律实践（或者说公权力行使）往往以论证为形式，即以论证形式保证相关决定的合理性。其中主要采用权威理由证立规范命题的方式，这种方式的合理之处在于阻断对规范命题自身内容正确性的追问，诉诸权威进而证明规范命题。这就体现了权力运行不同于纯粹的道德伦理评价的一个重要特点：权力行使尽管也追求正确性，但其追求的不是绝对的正确性，而是在现行有效的法秩序框架内的正确性，并提供一个对权力行使正确性检验的框架。因而从法适用角度来说，以权力运行过程为实践基础的法源理论的关键在于理解权力的性质，因权力的性质与逻辑不同，何种规范或者说何种内容能够约束权力运行，其判断标准也有不同。
（二）监察法适用下的监察法渊源
监察法的法律适用实质上便是监察权运行过程，一切可以支持或证成监察权合理运行的规范即为监察权运行过程。在此过程中，根据法律论证理由的性质可以将规范区分为两类：一是权威性规范，此种规范不因其内容而有效，即监察权行使者即使对该规范内容存在质疑，其仍然必须得到适用，但并非说权威性规范内容不重要，只是说从权威角度判断即可得知该规范具备合法效力；二是内容性规范，该规范因其内容与法律关系相关因而具备约束力，监察权行使者对该规范予以判断后进行适用。
因而，从法的本体论出发的监察法渊源，拘泥于法的表达形式，认为其仅局限于法律法规，其他规范即使存在内容上的约束力也不能够归属，坚守该理论逻辑当然会出现理论与实践的割裂。然而，权威性规范与内容性规范并不是截然对立的，二者甚至互补。从我国现行法律规范体系或者说法秩序视角下，也并未将法律渊源局限于权威性规范，例如《民法典》便规定处理民事纠纷时，应当适用法律，没有法律的可以适用习惯，但不得违反公序良俗。对于监察法源的判断仍然需要识别哪些规范能够约束监察权运行，但对于该种识别行为的正当性，出于对法秩序的稳定追求，需要得到法秩序的认可。因而法的渊源可以区分为效力渊源与认知渊源，效力渊源即为权威性规范具备独立的效力与内容来源，认知渊源因内容而获得拘束力，该种拘束力同时需要得到制度性权威直接或间接的认可，且必须与制度性权威相结合才能成为具备权威理由的地位。^[5]
三、监察权的性质
正如前文所述，监察法渊源的确定需要根据两个要素即规范内容对监察权的拘束力，以及该种拘束力有无得到法秩序的制度性权威认可。确认规范内容对于监察权的拘束力，前提在于监察权是什么及其性质为何，在此基础上才能够进行对规范内容的拘束力的有效讨论。
（一）研究现状
对于监察权的属性讨论主要有以下几种观点：（1）单纯以法释义学为视角，从《监察法》文本对国家监察权进行讨论，认为国家监察权是一项以监督、调查、和处置的新型权力；（2）从历史发展的角度，认为国家监察权来源于检察权、行政监察权等，即使产生一种新权，仍然带有原有权力的特征，是一种复合权力；^[6]（3）从法社会学的政治视角对监察权进行探讨，认为监察权是一种结合党权与国家权力的二元属性权力。^[7]学界对于国家监察权的分析都有其价值，从不同视角展现了监察权的特征，“学界在宏观权力架构层面学界观点基本一致，即监察权并不归属于传统立法、行政、司法三权，而是新的权力单元或系统，是一种独立的权力类型。^[8]”
（二）习近平法治思想视阈下的监察权
国家监察委员会的设立是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。国家监察委的设立、监察权性质的认识应当基于系统性、整体性以及协同性的角度，从全面依法治国出发结合国家纪检监察实践。其中，习近平法治思想既包含一般法治理论，又是对于全面依法治国的各个环节、各个层面、各个领域的重点把握，为正确认识监察权性质提供了理论指引。习近平法治思想要求对于全面依法治国的认识，应当从“四个全面”战略布局中来把握，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标来说一个都不能缺。^[9]因而全面依法治国与全面从严治党是相辅相成的两个方面，只有全面从严治党才能“打铁自身硬”，发挥党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的领导作用。
习近平总书记深刻认识到：“我们党长期执政，既具有巨大政治优势，也面临严峻挑战，必须依靠党的各级组织和人民的力量，不断加强和改进党的建设、管理、监督。”^[10]正是因为如此，习近平法治思想认为建设中国特色社会主义法治国家必须坚持依法治国、依宪执政与制度治党、依规治党，统筹推进、一体建设，在此思想的指导下为弥补原监察体制不足进行监察体制改革。原监察体制下，监察机关被定位为政府内部监督制度，监察对象上只涵盖了国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，存在监督空白以及盲区；受政府领导缺乏应有的独立性等各种问题导致监察实效不彰。^[11]从这一角度来说国家监察体制改革目标在于坚持党对反腐败工作的集中统一领导，解决过去监察范围过窄、反腐败力量不强、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，实现党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一。可以说监察权的诞生便是党内监督和国家监察相结合的产物。
在习近平法治思想的引领下，国家监察委采用的是党政合署办公体制——“履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，既执纪、又执法。”^[12]凯尔森便认为一个机关的性质是由其职能构成的。国家监察委既承担执法职能也承担执纪职能，因而我们认为国家监察委是政治机关，要旗帜鲜明地讲政治。习近平法治思想认为国家监察委职能在于实现党内监督和国家监察、依规治党和依法治国，采用纪委监察合署办公体制更将监察权塑造为纪检监察权。正是因为监察权的二元属性，才产生了监察权运行下的党规与国法共治的情形，因而党内法规对于监察权运行当然具备约束力，这也是中国特色社会主义法治思想基于中国经验、中国实践的本土化创新。
四、党内法规的权威规范属性
党内法规研究经历了国家制定法中心主义到法多元规范主义的转换，这一过程包含从二元分立视野下党内法规与国家法律分离以及功能视角下软法与硬法的分离到系统并存的社会主义法治体系，研究视野的学术发展始于“性质—归属”研究范式，引入功能主义视角下的“功能—结构”研究范式再到现今主流的“规范—系统”研究范式。同时，社会主义特色法治理论内容得到长足发展，为习近平法治思想关于党内法规的内容提供理论资源。在习近平法治思想的引领下，学界以及实务界开始探索以及不断完善党内法规与国家法律协调机制，具体到监察领域，监察体制改革的同时，纪法衔接机制正在构建与发展；纪法衔接体制的构建标志制度性权威对党内法规的效力认可，党内法规也因此在纪检监察领域获得了权威性规范地位，成为不可或缺的监察法法源之一。
（一）党内法规性质的研究范式转换
对于党内法规的认识，目前学界主要存在软法说、国法说以及平行说。其中，软法说主要认为软法是“基于非司法中心主义，甚至有时作为法律事实进入司法程序作为裁判理由，是一种法律效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。”^[13]基于此理论，“中国共产党制定的党章以及其制定的党内法规、党内规范性文件等对国家社会发展起着非常重要的作用。但与国家制定的硬法有较大区别，不属于硬法。”^[14]软法说聚焦于党内法规的法属性以及治理功能，拓展了学界的研究思路，随着对党内法规的研究思路。但有学者便基于党内法规的特殊地位提出疑问：“坚硬的软法是硬法还是软法？”^[15]并进一步认为软法说是一种偏见，党内法规必然不是一种普通的软法，软法论视野下的党内法规地位与其他社会组织规范等同，这便是忽视了中国共产党的领导权以及执政权，模糊了党内法规的真实属性。实际上，党内法规是一种硬法。随着党的十八届四中全会从本土法治实践出发提出社会主义法治体系，便有学者认为在社会主义法治体系下，法律规范体系与党内法规体系是两种平行的子系统。^[16]
说到平行说的学术法发展，软法实质上是党内法规研究范式经历从党内法规与国家法律二元分离下“性质—归属”范式向“软法”与“硬法”分离下“功能—结构”范式的转换。随着党的十八届四中全会《决定》明确提出社会主义法治体系概念，学界开始在社会主义法治体系概念下基于“规范—系统”范式研究的转变。^[17]可以说基于社会主义法治体系下的“规范—系统”研究范式是在正确理解习近平法治思想下的有效研究范式。在该话语体系下，党内法规体系研究实际上便是从中国本土党政关系以及政治实践的角度，更宏观地把握党内法规的作用，认为党内法规与国家法律体系同属于更大的系统即社会主义法治体系，这种转变也可以说是从国家制定法中心主义向法多元主义的转换。不论是软法说还是平行说对于党内法规的功能层面都持肯定层面，在国家治理方面党内法规发挥不可忽视的作用。
（二）纪法衔接机制的建立
此前在二元分离视野下的党内法规研究认为党纪与国法分属两种不同性质的规范体系，党纪是中国共产党的内部规范，是依据党的宗旨、目标、路线制定的内部组织规范；而国法是经过国家立法程序，具备一般规范性质以国家强制力保障实施的。二者生成路径、调整对象以及作用方式均存在不同，具体在监察领域，监察体制改革前，反腐败机构分散、力量不集中；党纪与国法虽然同是我国反腐败的重要规范，但是存在党纪与国法沟通不畅、衔接机制不协调等问题。
习近平法治思想要求坚持走中国特色社会主义法治道路，以推进国家治理体系与治理能力现代化为目标，建设中国特色社会主义法治体系；其重点在于形成完备的法律规范体系以及形成完善的党内法规体系。因此，有学者从中国特色社会主义法治体系出发，认为党内法规系统与国家法律系统具备系统共通的特点，并提出“法治规范渊源”概念，对传统法律渊源概念进行修正。其认为“‘法治规范渊源’是在全面依法治国新时代应运而生的原创性概念，是习近平法治思想体系中具有标志性的理论成果之一，具有多元性、复合性、统一性、开放性，使法概念、法思维、法体系发生了历史性理论变革。”^[18]在这一理论思潮引领下，法律实践中构建系统共通的制度性桥梁。例如党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，制定《政务处分法》以及修订《中国共产党纪律处分条例》等措施。其中《纪律处分条例》设置独立章节对违法犯罪党员的党纪处分进行规定,并分别分设多条纪法衔接条款，包括党员违法涉嫌犯罪、违法尚不构成犯罪以及犯罪行为轻微,检察院不予起诉或法院免予刑事处罚等行为的党纪处分执行标准,并就相关执纪执法衔接程序作出规定,集中体现了“法言法语”的运用。^[19]可以说目前监察领域从执纪执法机构到规范的“党言党语”与“法言法语”综合，由机构到规范不同层面进行纪法衔接机制构建。
纪法衔接机制有其内在法理依据，规范内容上党纪与国法具备内在共通性，此种共通性是基于人民意志与党的意志的一致性。党作为人民的先锋队，其从群众中来到群众去的根本工作方针决定党的意志与人民的意志具备一致性，以及以政治协商制度为基础使得党能够集合各领域的意见。从法自身的局限性来说，党纪对监察法起到有效补充。法作为抽象的一般规则，这决定其适用必须通过一定的解释，而此种解释空间便为党规提供了规范空间。因而在习近平法治思想的指引下，我国党内法规研究进入新阶段。党内法规与国家法律的内在共通性、互补性以及纪法衔接制度的实际建设使得党内法规获得法秩序内部的制度性权威认可，进而成为监察法法源。
 
五、结语
国家监察委是基于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一政治逻辑下所设立的，所行使的监察权是一种复合型权力，集党内监督与国家监督为一体。党内法规对于监察权运行的规范与约束更是实践需求，在这一理论和实践需求下我国监察领域正在构建与完善纪法衔接制度，党内法规实质上获得法秩序内制度性权威认可。党内法规作为监察法法源不仅是全面依法治国新时代的产物，更是习近平法治思想的实践成果，与国家法律一起构建社会主义法治体系的规范供给端。
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基金项目：2021年江苏省研究生科研创新计划项目，项目名称：党内法规作为监察法源可行性研究 (项目编号：KYCX21_1871)
作者简介：陈成（1998.9-），男，汉族，江西宜春人，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学。