[摘要]自从我国实施土地公有制以来，国家相继颁布了若干条有关住宅建设用地使用权续期问题的法律，但由于这些法律缺乏实践性，导致该问题一直没有得到解决，特别是最具有争议的续期费用问题。实践中接二连三地出现到期案件，使人们不得不重新审视这一问题。本文以温州、青岛等典型地区为例，从法律和实践两个层面来就住宅建设用地使用权续期的有偿性问题进行探讨，希望对未来问题的解决有所帮助。
[关键词]住宅建设用地使用权；续期；有偿性
 
一、问题的提出
住宅建设用地使用权的续期问题是一个事关民生大计的难题，特别是续期费用一直牵动着每个人的心弦，但由于法律规定的匮乏，该问题一直未被解决。2016年浙江温州住宅建设用地使用权到期事件的爆发，再次将该问题推向了风口浪尖，使得人们不得不重新重视这一问题，故本文选择了这一论点进行深度研究。
二、住宅建设用地使用权的立法现状
自从土地所有权收归国家所有之后，土地使用权和建筑物所有权之间的矛盾就一直未被彻底解决。
2007年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称城市房地产管理法）十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至少迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要回收该土地的，应当给予批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，应当按照规定支付土地的出让金。”该部法律存在着两个优点，一方面规定只有为了公共利益的需要才会收回土地，大大缩小了土地使用权不予批准的范围，同时也减轻了申请者的担忧；另一方面坚持了有偿续期的原则，因为申请续期必须要支付土地出让金，这是国家第一次就住宅建设用地使用权续期费用的有偿性问题做出明确规定，虽然没有具体规定续期费用的计算，依然不具有实践指导性，但也不可否认这是法律规定的一大进步。
除此之外，2021年《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）正式实施，该法典对住宅建设用地使用权问题上又进一步做出了说明，即“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规办理。”可见对于是否缴费的问题，法律给出了“缴纳或者减免”的回应，国家自此表明了自己的态度，在续期的有偿和无偿问题上还是倾向于有偿缴纳，但也仅仅是态度而已，并没有明确规定为有偿续期，至于实施具体方案也交由了其他法律予以解决，但是目前为止其他法条也没有具体规定，故该问题依然没有被解决。
综上所述，我们可以大概了解到国家层面对于建设用地使用权续期的问题是倾向于有偿，但却没有规定具体的解决方案，这仍然不能指导实践问题的解决，仅仅是起到了一个参考作用。
 
三、住宅建设用地使用权的具体实践
温州和青岛是我国最早出现住宅建设用地使用权到期问题的典型地区，因而该地区的解决方案也引起了社会的广泛关注。温州的解决方案是无偿续期，但这仅仅是针对温州少部分住宅做出的过渡性办法，不具有广泛适用性；而青岛的解决方案是收取土地出让金，由于居民的强烈反对则采取了搁置的态度，但是房屋到期并不影响正常的房地产交易，可一如既往地出租、售卖。因为这两个地区的解决方案并没有实际影响到居民的基本权益，故被广大使用者所接受，特别是温州的无偿续期方案更是在无上位法指导的情况下被广大省份所采纳。
除上述两个典型地区之外，2018年青铜峡市对于国有建设用地使用权的续期问题规定了申请续期的，由受让方缴纳土地出让金。青铜峡市人民政府以文件的方式不仅很明确地规定了有偿续期，续期的计算标准也有了精准的规定，这是自深圳以外的另一地区明确采用有偿续期方案，使得该方案在实践中又增添了一份强有力的支撑。
综上所述，我国各个地区对于住宅建设用地使用权的态度是不一样的，甚至持完全相反的态度，产生这一现象的根本原因就在于上位法的缺失导致无法形成全国一盘棋的局面。
 
四、住宅建设用地使用权目前存在的主要问题
（一）自动续期是否有偿的问题
主张有偿论的学者，多从国家利益和社会公共利益的角度对无偿续期论展开激烈的批评，认为如果不收费会导致国家土地所有权形同虚设，导致国有资产的流失。李智文在《民法典视角下住宅建设用地使用权续期制度》一文中，认为国家在后期的立法保护工作中，应当高举建设用地使用权的有偿续期的旗帜，这样不仅能够满足居民的基本居住权益，同时也能兼顾国际的利益。^[1]无论是上述案例中提到青铜峡市还是青岛，都是支持有偿续期理论的重要先驱者，并为该论点的正确性提交了满意的答卷。
坚持无偿续期论者认为，住宅建设用地使用权的续期关系到公民的居住权，而居住权又是广大公民生活最基本的权利，如果生活的基本权利都无法保障，又谈何去保护公民的其他权利。方绍坤在《物权法用益物权编》一书中说，考虑到目前房屋价格居高不下，许多建设用地使用权人背负了过高的房贷，已经让人们生活压在大山之下再次续交费用，无疑导致生活已无法喘息。^[2]并且在实践中，无偿续期方案也是拥有众多支持者，比如温州的无偿续期理论是土地使用者呼声最高的解决方案，同时也是在全国范围内采用最多的方案。
还有一种观点称为“待定说”，该论点主张采用观望的态度，待到条件成立时再做决定，因为该问题关系到民生，特别是涉及公民的财产权和居住权，必须要慎之又慎，并且现在使用权到期的土地比较少，中国绝大多数的土地使用权还是70年。因此该问题还不算突出，仍然有时间进行深层次的研究后再做出合适的决定。
综上得知，无偿续期理论是站在居民的立场从居民利益出发的，强调维护居民的生存权和财产权，也是当下居民呼声最高的一种方案，但是却架空了国家对土地享有的所有权；有偿续期理论又忽视了住宅具有保障基本生存的技能；第三种待定理论并不能解决现实生活中已经零星出现的到期问题。这三种理论都不是实践意义上最完美的方案，都有着各自的不足。
（二）续期是否需要办理手续
通过何种方式续期也是存在争议的，大多数学者的观点是站在便民的角度，认为期满自动延续，不需要额外的手续予以辅助，可以省掉大量的人力、物力、财力，自动续期也便于操作，省去了中间较多的复杂程序；主张通过申请办理续期的学者是站在国家的角度，认为理应由国家决定土地使用权是否续期。除此争议之外，对于如何申请续期，理论界依然存在不同的观点，有学者认为应当采用线上和线下相结合的方式，由申请人自行选择，这是传统模式和现代科技模式相碰撞的结果，操作性较高；有学者认为仅仅是采用通信网络，通过电子的方式完成申请，这样做的优点在于不用投入过多的人力、物力、财力，为国家节省了资源，降低管理成本，但缺点在于，即便是在网络如此发达的现在，并不是所有的老人都会使用网络，特别是子女不在身边的老人更是无从下手；也有少部分学者主张单纯采用线下的方式，这样的方案是缺点大于优点的，不仅效率不高，更是浪费了大量的国家资源，在人口众多的中国单纯的线下模式已经不能满足人们的需要了。
 
（三）针对此前期限短于70年的住宅建设用地使用权如何处理
在1990年推行土地国有化改革的背景下，虽然住宅建设用地使用权的期限基本规定为70年，但是由于各地的发展状况不同，各地政府因地制宜地推行20年-70年不同期限的使用权，由居民根据需要自行选择。比如青岛阿里山小区是拥有20年使用权期限的住宅，而该部分土地是否有续够70年产权的必要性也存在着较大争议。如果满70年的续期最终采用无偿续期方案，则是对70年产权业主的不公平对待，因为比20年业主要多缴纳了50年的土地使用费用。对此，大部分学者是主张少于70年产权的业主应当补足土地出让金至70年，使得大家均处于统一起跑线上，不仅可以解决是否公平的问题，也是利于后期方案开展，还能为国家探索科学的法律规定争取充足的空间。
 
 五、住宅建设用地使用权的问题解决
（一）坚持有偿续期
从人民的利益考虑，无偿续期是最有利于满足居民生活幸福水平的完美方案，同时也是在没有上位法指导的情形下被省份所采纳最多的方案。具体而言，主张无偿续期理论的学者主要是认为房贷的压力已经足够大，如果再续交费用，无疑一辈子都在为房子所努力，因此侵害到了居民基本的居住权。但是这一理论的缺点在于它不仅违背了土地改革的初衷，还架空了国家对土地享有的所有权，使得国家的权力变得形同虚设。而我国目前的主流观点是坚持有偿续期，这也是笔者一直坚持的观点，因为这一理论不仅遵循了土地改革的初衷，还尊重了国家所享有的权利。而且本文所主张的有偿续期并不意味着高额的费用，是在人们承受范围内的合理收费，比如为每个居民设定免费的居住面积，对超过部分实行象征性的收费，一方面不仅减轻了居民的压力，另一方面又维护了我国土地归国家所有的土地制度，是利于我国发展的长远之计。
（二）坚持线上、线下相结合的方式申请续期
首先，笔者认为应当通过自行办理手续的方式进行续期，原因在于如果不需要办理手续，使用者则无法准确得知自己的土地何时到期，后期也无法统一安排缴纳续期费用；其次，从我国的发展来看，我国生育率持续走低，年轻劳动力逐年降低，老年人所占比例日益增大，这使得我国在推行政策的时候也要更多考虑老人是否方便。在如今的信息化时代，对于年轻人来说，网络操作已经是一门必备技术；但对老年人而言却是无从下手，大部分老年人连智能手机的简单操作都无法驾驭，更何况是网络的使用。因此采用上网操作、实体店办理相结合的方式，更能满足不同年龄段的需求。
（三）坚持70年不足理论
笔者认为，住宅建设用地使用权补足70年是非常有必要的，这样有利于所有的土地使用权都是处于统一阶段，不仅可以解决一部分公平问题，也有利于后续方案的开展。而对于补偿的标准，应当采用有偿续期，并且采用土地使用权设立时的价格更为公平，虽然做不到绝对公平，但是应当追求最大限度的相对公平，并且采用的方案也是双方争议也是最小的一种。
 
六、结语
 住宅是民生之本，居住问题解决得好，人们的生活才能安定。住宅建设用地使用权续期费用的问题一直是土地使用者群体关注的焦点，特别是温州案件的爆发更是将这一问题推上了高潮。住宅建设用地使用权涉及了人们的基本权益，制定和实施每一项方案时都要实际可行、兼顾各方、以民为本，还要通过试点计划，在实践中不断摸索前进，理论和实践的双重结合才能得出一套无限接近完美的制度规定。因此，相关法律的出台不能盲目而仓促，需要徐徐图之。
 
参考文献：
[1]李智文.民法典视角下住宅建设用地使用权续期制度[J].法律制度建设，2020，（03）:127-128.
[2]房绍坤.物权法用益物权编[M].北京：中国人民大学出版社，2007:40-4.
基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：住宅建设用地使用权续期费用有偿性调查研究（项目编号：04M2021206）
作者简介：姚娜（1995-），女，汉族，山东德州人，硕士研究生，研究方向：民法学。