摘要：地方创新性立法是妥善处理央地关系、探寻本土化的治理模式的重要方法。在2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）修改后不仅在省级地方具有立法权，设区的市同样具有了立法权。若合宪性审查制度不能对地方创新性法规进行妥善管理，可能导致立法资源的浪费和公民权利受到侵害。
关键词：合宪性审查制度；央地关系；创新性立法
 
一、我国合宪性审查制度
我国八二宪法为加强落实全国人大监督宪法的职能的实施、进一步完善宪法的监督体系，引入了合宪性审查制度。而备案审查制度作为对于规范文件的合法性、合宪性的事后的抽象审查，可以看作合宪性审查的初级实践^[]。
而我国合宪性审查制度的启动方式分为批准、备案、要求、建议四种方式。
批准指少数民族地区自治法规，必须经过全国人民代表大会常务委员会批准才能生效。
备案指行政法规、地方性法规、单行条例、自治条例、经济特区法规、司法解释在公布之后的三十日内由相关机关进行备案，其中较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，由其所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》规定监察法规颁布后三十日内上报全国人大常委会备案。同时相关法律法规规定地方政府、人民法院、检察院的有关规范性文件纳入备案审查，备案审查的主体为地方人大常委会。
要求指中央国家机构向省级人大常委会要求审查后，全国人大常委会将依照上位法对其进行审查。建议指除中央机关和省人大及其常委会之外的实体提出审查意见，全国人大常务委员会决定是否审查。
根据立法法，全国人大及其常委会、专委会向立法机关提出审查建议和意见、召开联合审查会议，该机关两个月内进行修改、废止、向全国人大常务委员会委员长会议提出撤销的建议，由常务委员会决定。
 
二、地方创新性立法的意义及限制
（一）地方创新性立法的意义
十八届三中全会指出妥善处理好中央地方关系是全面深化改革的重大课题。国家适度放权让地方因地制宜探寻本地化治理模式，调整立法权纵向配置也是非常重要的一项举措。^[]
创新性立法，指地方立法主体依照当地实际和社会需要，在立法权的范围内，对于无上位法进行规定的情况进行创设性的立法活动。立法法修改后将地方立法权更是扩容到所有设区的市。如2019年9月27日珠海市人大常委会出台的由横琴新区管委会组织起草、珠海市政府提请、市人大常委会审议通过的《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》。
创新性立法相比地方政府规章、地方的创新性立法产生的法规，更为成熟、稳定且具有长期性。对于上位法中笼统、粗犷、适用难度大、缺少制度供给的规定，地方创新性立法可以结合当地情况对其增设法律法规作为补充，明确其适用规范、细化操作，以将上位法的规范落到实处。
（二）地方创新性立法的限制
无论对于省级立法或设区的市的立法来说，其受到的最基本的限制就不能和上位法相抵触，其中包括不与上位法宗旨目的、精神、立法原则相抵触；不与上位法的法律条文本身、法意相抵触^[]。除此之外对于上位法具有明文规定的事项，需存在上位法依据，而对于上位法没有明文规定的事项，不必具有上位法依据。
其次对于省级的立法来说，1979年《地方组织法》基本确立了“不抵触”“实际需要”两个基本立法原则^[]。故须受到“实际需要”这一立法原则的约束。因此立法法在2000年首次提出了“地方性事务”这一概念。
而对于设区的市来说，在立法法第72条中对于设区的市的立法权的规定对于设区的市的立法权进行了一定程度的制约，集中于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等四个方面。对于“等”其他方面全国人民代表大会常务委员会法工委副主任在接受采访时指出权限要限定在前三大事项内^[]。
同样在立法法第七十二条中规定上位法对设区的市地方性法规的立法的事项另有规定的，依照该规定。因此如立法法第77条规定，设区的市级人大可以做出对于地方性法规提出、审议、表决程序的地方规定的诸如此类的其他立法行为也是被允许的。
 
三、地方创新性立法在合宪性审查制度下的现状及问题
(一) 地方创新性立法在合宪性审查制度下的现状
我国目前的地方性法规划分为三种：细化操作型立法、赋权确认型立法、漏洞填补型立法。而属于地方创新性立法的主要为后二者，二者都是上位法无法满足地方治理的制度要求，地方权力机关的补充立法。
根据2017年到2019年全国人大常委会法工委备案审查的三份年度工作报告中，随着备案审查总数不断由800余件增加到近1500件的同时，地方性法规的总数也在随之提高，其比例稳定在百分之八十到百分之九十之间，为数量最多的规范性文件。
在地方创新性法规在合宪性审查制度下，受到主动审查、被动审查、专项审查三种方式的限制。主动审查即全国人大常委会法规备案审查室依照职权主动提起的地方性法规审查，2020年有关于疫情防控的决定二十多件被主动审查。公民依照申请审查相关规定，通过网络平台、信件等多种方式去提交关于地方性法规的审查意见，由全国人大常委会进行审查或者转送给其他机关进行审查。2017年以来，全国人大法工委对公民、组织提出的3000件审查建议开展审查研究工作^[]。专项审查即全国人民代表大会常务委员会临时开展对于某专门事项进行审查的行为。
(二) 地方创新性立法在合宪性审查制度下出现的问题
备案审查能力不足。结合地方特色的地方创新性立法往往与百姓的利益关系较为直接，但需要遵循的上位法非常繁冗复杂，进行审查的难度较大且人手不足。且考察某条地方创设性法规是否与上位法相抵触，需要考察的因素是多方面的，对于工作人员的能力要求较大。除了机械性的对比，还需要提出必要的可靠的更改建议，而创新性地方性法规能力要求更高。
对于上位法法律内涵重合的法规不断重复。地方创新性立法需要不违反上位法的规定并以上位法作为依据，难免产生部分与上位法内涵相同的条文，造成备案审查的效率可能造成进一步降低，同时增加备案审查工作的工作量。
中央与地方的管理权利划分不明显。设区的市的立法权的立法实践中，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的内涵和外延难以确定，具体内容十分模糊，官方或司法解释也并非对其进行阐述和定义。
语义模糊是否真正符合地方发展需要难以确定。而在省级的地方立法上，对于地方立法是否为实际需求难以确定，甚至牟取私利。如2017年祁连山环境问题竟然高达49件省级和市级的地方性法规存在不符合保护生态环境的政策方针。在备案审查时如果能够对于语义模糊的法律法规督促立法机关进行变更或者修改，就能预防由于这种问题对民众或国家利益造成的难以挽回的损害。
 
四、在合宪性审查制度下地方创新性立法的改进
以全面依法治国作为目标和目的开展在合宪性审查制度之下的地方创新性立法工作。“权利是极其容易被滥用的，无论在谁手里，这是万古不易的一条经验。”^[]”真正地去落实法律监督工作，可以防止国家公务人员滥用权力的现象，在保障社会安宁、人民幸福的同时，也可以增加百姓对于国家、政府的公信力、法律的权威性，让人们相信我国法律体现的是人民的意志，而不是被少数国家公务人员滥用的结果。
以“有件必备”为目标完善改进。《法规、司法解释备案审查工作办法》中明确规定各级地方政府、人民法院、监察委员会、人民检察院等国家机关必须对于规范性文件落实“有件必备”这一目标。进一步规范备案审查工作，防止少数国家工作人员采用故意减低文件等级的方式来规避备案审查制度的现象。
明确何为“地方性事务”。我国法律对于地方性事务的内涵与外延没有明确规定，明确何为地方性事务能够促进中央与地方的权限划分更明确，同时减少地方以“地方性事务”的名义滥用权力、浪费法律监督和备案审查资源。
对于已经颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》真正立法进行落实。《法规、司法解释备案审查工作办法》是对于过去合宪性审查制度落实的一个总结同时对于未来备案范围也有了明确的指向。各级人大也应该尽快对于备案审查的相关规定进行修改、补充，将其真正落实到位。
加强对于立法准备工作的进行。首先对于开展调研来说，立法背景、立法资料、民众的观点和同意情况都应该纳入对于立法的准备工作中，而且必须确保立法与诉求之间具有强烈的关联性和严谨的逻辑性。对于专家评估这一阶段来说，应该与大学进行合作，需要严格对立法成本、立法后果、预期效果、法律资源的利用程度、是否对当地来说真正需求等多个方面进行客观的审查。我国多地均已开展立法评估工作，包括陕西、苏州、达州等，以便得到公正客观的结果。
对于设区的市的立法批准制度逐步更替为备案审查制度。在设区的市的立法实践中，因为设区的市的地方立法程序复杂，需要经过市、省级人大常委会批准等流程，而政府规章仅仅需要同级人民政府通过备案即可。一些设区的市为了逃避批准制度，将设区的市的立法权怠于履行，处于空转状态，造成地方人大人力资源的浪费。将立法批准制度改为备案制度，能够简化立法程序，提高立法效率，进而增加备案审查法律法规的数量。
改变陈旧的立法观念。设区的市应避免重复化上位法、宜粗不宜细和数量繁多的立法思想。在针对地方问题、地方特色上下功夫，对于具体事项、具体问题进行立法。如果仍然秉持着宜粗不宜细的观点，那么就一定程度违背了下放立法权的宗旨和思路。上位法难以适用或没有涵盖的仍然是少数。如果不抛弃原本法条繁多的观念去进行立法，不仅仅会与上位法进行重复甚至冲突，浪费立法资源，还可能造成民众对于立法的法律的误解和不清楚的现象。
将先进、发达技术与立法相结合。在对于立法前的立法评估工作中，可以采用大数据进行预期效果的分析。在备案审查方面可以采用政府网络数据库的方式对于我国全部的备案审查规范性文件进行备案。并适用大数据对于民众提供的立法建议这一法律监督途径进行整理和筛选，使其信息统计更为全面，国家民众的诉求更为显著。
建立必要性、适当性审查原则。我国对于适当性审查并没有在明确的法律文本中进行规定。对于设区的市制定的创新性地方性法规，使其能够真正的发挥作用，仅仅对其进行合法性审查是远远不够的。对其进行必要性审查的目的是避免立法资源的浪费、维护法律的稳定性、避免产生重复性的规定。对其进行适当性审查的目的在于保证其可行性和法的生命力，且保证法的可操作性。
增加提前介入程序，使省级人大能够参与到法规制定的过程中。使省级人大提前了解法规的内容和目的以及预期效果，可以为后期的批准工作降低压力，并减少立法资源的浪费。同时提前介入之后，可以及时检查其适当性和必要性，也可以为省级机关制定法规提供资料、数据、经验等。我国广东省一直沿用提前介入的方式，及时掌握设区的市的立法计划。不仅仅能帮助省级机关更有效更快速地针对具体实际问题进行立法，省人大常委会也能够更有效、更快速地批准设区的市的立法，进而提高整个备案审查制度、批准制度的效率。
 
五、结语
在目前立法权扩展到所有设区的市的背景下，唯有对于地方立法权的权限和程序通过合宪性审查制度和备案审查制度加以明文规范，才能保证立法权对于地方性事务实质起到调整作用。同时中央与地方应当建立一系列的立法准备活动和前置措施去保证我国地方立法的规范性、简洁性且符合地方实际。
 
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