摘 要：《中华人民共和国村民委员会组织法》作为基层群众自治的基本法，对于推进基层的民主法治建设具有重要意义。国家对西部农村地区建设力度的加大投入和对基层民主法治建设的持续关注，为《村民委员会组织法》的实施奠定了良好的物质基础和外部环境。但村民自治作为地方性实践，其实施效果会因各种发展因素而因地而异。本文以海西蒙古族藏族自治州都兰县下辖的少数民族行政村的村民自治实践为例，发现当前的村民自治实践存在着民主选举效果不佳、民主决策流于形式、民主管理水平有限、民主监督力度不够等问题，需要针对地方特殊实际，进一步加强村民自治的基础建设、加强民主法治宣传力度、建立规范科学的治理秩序。
关键词：《村民委员会组织法》；实施；民主法治

引言
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）1988年试行，1998年正式颁布，经过2010、2018年两次修订，在规定内容和体系结构等方面逐步完善和成熟。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“健全充满活力的基层群众自治制度，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”^[1]。《村民委员会组织法》作为保障基层群众自治的基本法，其贯彻落实对加强党和国家与农牧民群众的联系，建立健全农村基层的民主政治制度，加快基层的民主法治建设进程，推进基层直接民主制度化、规范化、程序化具有重要意义。
一、 都兰县实施《村民委员会组织法》的情况
都兰县位于青海省中部，全县总面积4.527万平方公里，常住人口为6.8273万人，各少数民族人口为3.7344万人，占全县总人口的54.70%。截至2020年底，全县常住人口中居住在乡村的人口为35553人，占52.07%。与第六次全国人口普查结果相比，城镇人口增加了6869人，乡村人口减少了15219人。全县流动人口为26267人，流动人口数年均增长4.02%^[2]。
（一）《村民委员会组织法》的实施情况
随着全国范围内村民自治制度的全面实施，都兰县在青海省政府的统筹部署下开展村民自治工作，根据青海省人民政府发布的《青海省村务公开、民主管理工作实施办法》和《青海省村（牧）民委员会选举办法》《青海省村民委员会选举办法》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《关于健全规范村务监督委员会的实施意见》《关于全省村（社区）“两委”换届工作的指导意见》等一系列配套制度，有序开展村民自治实践。截至2021年，都兰县共进行了十一次村民委员会换届选举，村民自治实践取得显著成效。一方面，民主选举逐步规范，逐步实现了由村民代表参加选举向村民直接投票选举的转变、候选人由各方协商确定向无记名投票直接提名产生的转变，通过专职专选确保村民委员会中女性成员的数量。另一方面，村民委员会组织体系不断健全。法律规定的村规民约、村民会议、村民代表大会和村务公开制度等均得到了不同程度的落实，普遍设立了村务监督委员会等配套组织；村民自治的工作制度不断健全。村规民约达到全面覆盖，并制定和健全了“村干部值班”“村务公开”“民主评议村干部” “三议一表决”和“四议两公开”等配套制度。
二、都兰县实施《村民委员会组织法》的现状
（一）实施《村民委员会组织法》的工作部署^[3]
1.村民委员会换届选举：村党组织主持召开村民会议、村民代表会议或村民小组会议，推选产生村民选举委员会，引导村民通过法定程序将村党组织书记推选为选举委员会主任，主持选举工作。村民委员会正式候选人的确定，是由选举委员会主持召开村民会议、村民代表会议或者村民小组会议，根据提名候选人得票多少确定正式候选人的。正式候选人中应当至少有1名女性，没有女性的，应当通过“专职专选”确定1名女性正式候选人。
2.村民委员会：选举召开选举大会，村民选举委员会召开选举大会集中投票，由选举委员会介绍选举筹备情况、说明选举办法、组织填写选票、公开唱票计票、公布选举结果。选民因外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属或其他村民代为投票，但每1位受委托人接受委托其投票的委托人不得超过3人。
3.村务监督和其他配套组织建设：村民委员会换届选举结束后，组织其他配套组织换届。村务监督委员会由主任和委员组成。村民代表由村民推选，或由各村民小组推选产生，村民小组长由村民小组会议推选产生。
4.换届后续工作：上一届村“两委”应当在新一届村“两委”产生当日移交印章、交办公设施、文档、“三资”等。对无故拖延、拒不移交的，由乡镇党委采取组织、纪律、行政手段解决，造成损失的依法追究当事人的责任；及时变更基层群众自治组织特别法人信息，换发统一社会信用代码证书；州、县组织、民政部门分批分层次，对新一届村 “两委”成员进行任前培训。
（二）实施《村民委员会组织法》存在的问题
1.民主选举效果不佳
民主选举是村民自治的基础，是体现基层民主的首要环节。然而都兰县在民主选举制度的实践中不同程度地存在着村民的选举参与度低、拉票贿选等影响选举民主性的情况。通过访谈了解到多数村在换届选举时，村民或因外出劳作或因无意参加选举，每家只会派1到2个代表去投票。
2.民主决策流于形式
民主决策是村民行使参与权、知情权的重要途径，根据《村民委员会组织法》第24条的规定可知，村民会议和村民代表会议是民主决策的主体。实践中存在村民会议难以召开、村级重大事务由村民委员会内部讨论或决定等用间接民主代替直接民主的倾向[4]。少数民族半农半牧或纯游牧的生产生活方式形成的村民定居点的分散，从客观上阻碍了信息的及时传达和各种集体活动的开展，村民委员会难以依照法律规定的程序将村民召集起来。作为民主决策的重要运行机制的村民会议和村民代表会议的规范性和完善程度相对较低，这不利于民主决策法治化建设目标的实现。
3.民主管理水平有限
民主管理是村民实现自我教育、自我管理、自我服务的制度机制。但在实践中，民主管理趋于一定的空壳化。《村民委员会组织法》规定村民委员会的主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但在实践中，村委会的主要职能转变为完成乡镇政府的指令性任务。在村党支部和村委会主任实行“一肩挑”、村委会委员和党支部委员交叉任职的情形下，村委会的主要精力不得不放在完成上级政府下发的指标性任务上，从而大大压缩了村干部了解村民的意见和要求，听取其建议的时间和精力；村规民约的作用发挥有限。《村民委员会组织法》第27条规定了村规民约的制定和修改等内容。调查发现都兰县下辖的行政村都制定了村规民约，但村规民约文本内容多为法律条文和政策文件的罗列，具有可操作性的规定少。
4.民主监督力度不够
民主监督反映了村民对村庄公共权力的制约与监督，是村民自治的内在要求。《村民委员会组织法》第30条明确规定村民委员会实行村务公开制度，并列举了应当公布的事项和时限要求。随着民主化进程的推进，都兰县辖区的村庄都实行了村务公开，但村务公开存在公开内容不规范，村务监督委员会的职能越位、缺位等问题。
村务公开不规范。公开内容流于形式，村务公开的时间随意性大；村务公开有时是为了应付上级检查；村民的监督意识淡薄。《村民委员会组织法》对村民监督权的直接规定主要体现在对村务的监督。由于村务公开制度落实不到位，民主监督自然也得不到落实。
村务监督委员会的职能越位、缺位。大部分村的村务监督委员会成员直接参加村务管理和决策，村干部也习惯于将监委列入村民委员会成员的名额，呈现出村监委与村两委一体化的趋向。职能缺位主要表现为监委会对村干部的违法腐败行为的监督不足。如H村的村党支部书记W在2013年至2018年期间，以该村村民委员会的名义，多次以强行手段与当地的矿业公司签订草原补偿协议，将索取的补偿费据为己有的违法行为的持续存在[5]。这正是该村的村务监督委员会失职的典型案例。
三、产生问题的原因
西部地区社会经济、文化教育等相对落后，且西部牧区和半农半牧地区缺乏民主自治的传统。另外以游牧经济、小农经济为基础的自给自足式的封闭经济，缺乏民主性和开放性。当前，西部少数民族村庄集体经济的发展薄弱使得村委会难以为村民提供良好的公共服务，村民自治缺乏凝聚群众的物质基础，导致村民自治的运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。此外，村干部和村民的民主法治意识薄弱。部分村民委员会尚未正确认识到其在村民自治中的职能，例如错误地认为村级事务的决策主体就是村民委员会，从而长期不召集村民会议和村民代表会议，而由村民委员会内部讨论决定，导致民主决策实际上变成村民委员会决策；未经村民会议授权就由村民代表会议对法律规定必须由村民会议决定的事项做出决定；村民代表与村民之间的沟通不够，村民代表往往以个人意见代替村民意见等现象较为普遍。
四、加强《村民委员会组织法》贯彻落实的对策建议
（一）加强村民自治的基础建设
因地制宜地加快发展农村的集体经济，政府部门加大推进农村基础设施建设，加大公共财政投入，促进社会资源的合理分配，为村民依法自治提供坚实的物质基础。村民自治组织则要不断提高其组织能力，以吸引具有一定专业能力、综合素质高的优秀人才进村服务，改善当前农村基层经济社会发展初期知识积累断层、人才培养断层的现状。只有振兴农村的集体经济，村民的参政欲望和热情才会不断增加，从而实现基层治理效能的最大化。
（二）加强民主法治宣传力度
进一步提高村干部和村民的民主法治意识，对村干部进行必要的法律和制度教育，增强村干部对《村民委员会组织法》的了解，加大民主法治教育力度，使村干部树立牢固的依法治村的理念、增强组织村民自治的能力；以《村民委员会组织法》的宣传为中心，开展具有地方特色的文化活动，向村民普及相关法律知识，使其既懂得依法保护自己的合法权益，又树立牢固的义务观，认真遵守国家法律法规和村规民约的规定。
（三）建立规范科学的治理秩序
当前西部地区的村民自治仍以能人治理、精英治理为主。但随着社会的发展和各种政策性项目的引进，农村社会也出现了很多专业性和针对性较强的领域，这就需要聘请相应的专业人才和外部力量的输入。且近年来农牧区村庄也出现了村干部挪用集体款等腐败现象，甚至一些地方出现了黑恶势力犯罪案件，这就迫使我们要进一步完善村民自治制度，将传统的能人治理转化为以明确的规章制度所约束的制度治理，加强村级治理的规范化和制度化。
参考文献：
[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过[N].光明日报,2019-11-06.
[2]都兰县统计局.都兰县第七次全国人口普查公报[N],2021-08-18.
[3]胡建华.农村民主管理制度——法理分析于法治保障[M].北京:中国社会科学出版社,2016：240.
[4]莫昌伟.斩断把持基层政权的“黑手”——“6·30”恶势力犯罪团伙案侦破纪实[N].青海日报,2021-4-23.
作者简介：南吉卓玛（1998.12-），女，藏族，青海都兰人，青海民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：民族法学。
基金项目：青海民族大学研究生创新项目。项目全称：海西州都兰县实施《村民委员会组织法》的情况调查报告。项目编号：04M2021172