摘要：应对气候变化与防治大气污染的协同推进将作为“十四五”规划期间我国生态文明建设的主要任务。气候变化与大气污染的产生与防治举措类同是协同规制的基础。协同规制能节约治理成本，促进制定应对气候变化法律和弥补国际约束机制的不足。协同规制的法律模式有依托大气污染防治法律和应对气候变化法律独立两种类型，并注重管理体制、排放权交易与能源转型等法律制度的协调。
关键词：气候变化；大气污染；协同规制
生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》强调，为落实我国2030年实现碳达峰与2060年实现碳中和的目标，需从顶层设计中注重统筹推进应对气候变化与生态环境保护工作，达到协同控制温室气体与污染物排放的治理效果。二者的双轨制治理将是十四五时期我国生态环境文明建设的主要任务，对我国实现“双碳”目标具有重要作用和意义。
1.气候变化与大气污染之关系分析
1.1温室气体与大气污染物
《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）第二条对大气污染物进行了列举。但未将温室气体列入大气污染物范畴，而是将二者进行并列表述。分析大气污染物和温室气体的关系关乎法律规制对象的明确及法律体系的构建。
从环境污染的性质分析，人为或自然因素使某些物质或能量进入环境中，改变环境原有物质存量结构，导致环境质量降低，影响人们正常生产生活的现象为环境污染。反观气候变化的成因，同样是温室气体排放过量，使正常气候系统的平衡被打破，形成温室效应，进而影响生态系统及人类生产生活的过程。大气中温室气体含量过高导致气候变暖影响人与自然的现象符合环境污染的性质，故而温室气体可纳入大气污染物的范畴。从案例进行分析，美国《清洁空气法》原先未将温室气体认定为大气污染物，直至Massachusetts v. EPA一案判定联邦环保署应当对大气环境中产生的各类污染进行管理，其中包括温室气体致使气候变化这一非传统意义上的大气污染，因此其对二氧化碳等温室气体的排放也具有管制职责。EPA后根据该判决将二氧化碳等5种温室气体列为大气污染物，对治理大气污染和应对气候变化协同管制的认可在该案中也得到体现。
世界资源研究所数据显示碳排放来源主要有四大类：能源消费73.2%、农林业18.4%、工业5.2%、垃圾3.2%。而90%的大气污染物来源于燃煤、工业、机动车及扬尘等。从以上数据可看出大气污染物与温室气体产生的生产或生活领域具有重合。大气污染影响气候变化，大气污染物参与到成云过程会影响辐射收支，而气候变化与辐射收支相关，进而影响气候条件。气候变化也能反作用于大气污染，风速和湿度会影响污染物的扩散程度，如低风湿润的气候可能加重大气污染，全球气候变暖还会引发大气环流格局的变化，影响到大气污染因子的传输和转移。^[1]
1.2防治大气污染与应对气候变化的联系与区别
由于温室气体及大气污染物来源于相同的领域，治理大气污染的举措也能应对和缓解气候变化，反之亦然。如转变能源消费模式，创新清洁环保技术、进行能源结构调整、倡导绿色生活或植树造林等举措，对于防治大气污染和应对气候变化都具有裨益。
大气污染具有区域性，影响范围有限，常发生于某片区域。污染形成和消散的周期短，经过大气环境自净或人为治理短期内便可缓解，直接影响人类生存生活。而气候变化的形成与减缓都需要长期过程，对人类生存发展的影响深远，还会间接造成其他次生环境问题产生危害，是影响范围广泛的全球性环境问题。
我国大气污染防治实行的是综合管理体制，由环境保护主管部门负责大气污染的统一监管工作，其他相关部门在职责范围内分管。应对气候变化的工作则是由我国国家发展和改革委员会牵头，在国家总体经济体制改革的宏观调控下进行，并由国家应对气候变化及节能减排工作领导小组作为议事协调机构，涉及的职能部门更为广泛。
大气污染的区域性特点决定了其防治工作主要在一国领域内展开，国家能直接进行约束和规制，进行大气污染防治立法，以法律的强制性作为保障，对污染行为作出具体规范，确立责任机制。应对气候变化的约束机制源于国际社会间的协商和共识，在此基础上明确各国义务责任，进而在本国内建设政策法律等约束机制。但诸如美国不遵守应对气候变化国际公约之规定，反复随意退出和加入《巴黎协定》，反映出其约束机制的失灵。故如何构建责任机制约束缔约国来保障公约落实是该约束机制的难题。
2.协同规制的必要性
2.1符合经济学原理
大气污染物与温室气体的产生和防治举措存在同源性。从经济学角度分析，降低成本，或用固定成本获得更多收益是人们行为的基本出发点。规制包括政策法律等制度的设计、制定和落实，治理的具体措施和违背规制的纠正和惩治等，涉及多方面的社会资源成本。在二者具有相通性的领域进行协同规制，能在一定程度上节约规制的社会资源成本，获得大气污染治理和气候变化缓解的双重收益。
2.2应对气候变化立法之过渡
应对气候变化规制起步较晚，国内相应法律欠缺，法律发展不成熟，而大气污染防治的立法起步较早，内容更全面，体系更完善。大气污染防治法可作为应对气候变化法律形成的基础，在其立法完成前提供过渡期，先行承担应对及治理大气环境问题的功能角色。在协同规制过程中实践出的可同时促进温室气体减排的大气污染防治法律制度，还能为后期应对气候变化立法提供参考和经验。
2.3弥补国际约束机制的不足
国际社会构建的应对气候变化规制内容缺乏强制性的约束机制，不利于发挥国际公约实质效用。此时，国家从自身利益出发制定的国内大气污染防治法律便可发挥作用，其具有国家法律强制的约束力，在落实和规范过程中能在一定程度上既治理大气污染，又控制温室气体的产生，通过国内大气污染规制促成履行本国应对气候变化义务的效果。
3.我国防治大气污染与应对气候变化的法律体系
我国大气污染防治立法大致经过了环境标准制度、原则性立法和专门性立法三个阶段。上世纪70年代制定的《工业“三废”排放试行标准》对大气污染物的排放作出定量标准的规制。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称环境保护法）从法律层面对防治大气污染作出综合的原则性规定。1987年颁布专门性法律大气污染防治法，并相应发布实施细则并提出修正案，使其法律内容不断扩充，管理监督体制、防治措施及约束机制等内容有了较为明确具体的规定。
我国目前还没有关于应对气候变化问题的专门性立法，应对气候变化工作只能依据相关政策、规章及规范性文件进行。2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》指出，应对气候变化立法是完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，应当适时修改并完善与应对气候变化和环境保护相关的法律及其配套法规，为应对气候变化提供全面有力的法制保障。国务院办公厅在《关于印发2014-2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》中再次明确要推动应对气候变化的立法工作的进行。应对气候变化立法工作逐渐提上日程。^[2]
4.协同规制立法体系的建立
4.1协同规制的法律模式
4.1.1依托大气污染防治法体系
以既有的大气污染防治法律为基础，将应对气候变化的规制内容增加到其领域内。这种模式设想的前提是将温室气体纳入大气污染物的范围，将气候变化承认为大气污染状态的一种。应对气候变化与治理大气污染在相应领域内的举措相同，达成法律调整对象性质与法律调整手段形式的一致，二者的共性确定了应对气候变化立法依托大气污染防治法体系的可行性。
依托模式下协同规制的方式有将温室气体纳入大气污染物的名列，借助原有的大气污染防治制度和规范来规制温室气体的排放。这种方案立法成本低，但忽视了气候变化问题的特殊性，会造成法律规制内容的不全面。还有将应对气候变化的法律规定自成一体，再作为大气污染防治法中的一部分。采取这种协同规制方式需要确定应对气候变化法在大气污染防治法律体系中的位次，解决好二者相似制度之间的协调问题，把握共性，兼顾个性。
4.1.2独立并存的气候变化专门立法
针对气候变化问题另行制定独立于大气污染防治法的专门性法律，形成与之并列的单行法。该立法模式更注重气候变化问题的特殊性。张梓太教授曾以“一体两翼”的形象描述应对气候变化的立法框架。“一体”是确立应对气候变化的基本法律原则及制度的综合性立法；“两翼”分别针对减缓和适应气候变化两个方面进行具体的法律规定。^[3]即使作为独立的专门立法，由于气候变化与大气污染具有先天的联系，因此仍有必要在具体法律制度、规定和机制上注意两部法律之间的协同关系。基于气候变化问题的全球性，应对气候变化立法中还需完善对接国际公约和与国际社会交流及合作等法律内容。
4.2协同规制的法律制度
4.2.1管理体制配合
大气环境质量与气候条件都关联社会生产生活的各领域，大气污染防治领域统管与分管相结合的管理特点可以借鉴到应对气候变化工作中，形成国家及地方各级应对气候变化主管部门统一监管，其他相关部门在各自领域内分工负责的管理体制和工作机制。^[4]同时积极与生态环境部门配合，从经济角度转变经济发展方式，从生态角度注重生态系统的平衡，在国家生态环境法制总体布局中纳入协同应对气候变化方案，形成职能系统全面、领域专攻且协调的管制体系。
4.2.2排放权益整合
排放权交易将企业排放大气污染物和温室气体的权利作为一种产权投放入市场进行交易，利用市场机制的规律和优势来完成减排指标，促进企业改良技术、设备并进行严格管理，使排放量控制在分配额度内。将大气污染物与温室气体共同纳入交易对象范围，建立统一权益交易平台是实现协同规制的重要方式之一。2019年印发的《全国公共资源交易目录指引》指导公共资源交易平台的整合共享，厘清大气污染和气候变化排放权益交易间的替代和互补关系，有助于二者融入到统一的公共资源交易平台，提高管理效率。
4.2.3促进能源转型
大气污染的主要原因是能源燃料使用过程中释放出的污染物。世界上 61% 的温室气体排放也与能源的开发利用有关，二者治理的根本在于减排。减排意味着要进行能源转型，调整能源结构，控制传统高碳能源的消耗，提升新能源在一次能源中的比例，推进能源消费革命，转变用能理念。同时以新型能源技术进步和创新促进新能源的研发利用、传统能源利用效率的提高、节能环保能源设备的发明和运行、温室气体的处置吸收利用等。
参考文献
[1]隋梦竹.空气污染对气候变化的影响与反馈[J].资源节约与环保,2019(07):43.
 
[2]曹明德.气候变化的法律应对[J].政法论坛,2009,27(04):158-167.
[3]张梓太.中国气候变化应对法框架体系初探[J].南京大学学报(哲学.人文科学.社会科学版),2010,47(05):37-43.
[4]王灿,邓红梅,郭凯迪,刘源.温室气体和空气污染物协同治理研究展望[J].中国环境管理,2020,12(04):5-12.